ملاحظات حول مشروع قانون المدفوعات العراقي
الاستاذ الدكتور براء منذر كمال
رئيس اللجنة القانونية
المنتدى العراقي للنخب والكفاءات
يعمل القطاع المصرفي العراقي في بيئة مصرفية متغيرة مما يحتم عليه في نظام المدفوعات بشكل عام والمدفوعات الالكترونية بشكل خاص ، ويمتلك العراق نظام مدفوعات الكتروني متطور نسبياً، وهو النظام المسؤول عن تبادل اوامر الدفع بين البنوك آلياً وباستخدام شبكة آمنة وفعالة.يقوم البنك المركزي العراقي بتشغيل وادارة حسابات التسوية بين المشاركين لضمان سلامة وكفاءة أنظمة الدفع وعمليات المقاصة.
وتتكون أنظمة الدفع العراقية من الاجزاء التالية (نظام التسوية الإجمالية في الوقت الحقيقي ونظام المقاصة الالية ونظام تسجيل الاوراق المالية الحكومية)
وبما أن البنك المركزي العراقي يسعى على الحد من استخدام النقد في البلاد ، كما ان لتحديات الجغرافيا والقضايا الأمنية جعل نقل النقود في انحاء البلاد صعبة ومحفوفة بالمخاطر، وبالنتيجة تتجه المساعي الى أتمتة عمليات التسوية للصكوك والرواتب وتفعيل أنظمة التشغيل الآلي للبطاقة الالكترونية ، للحفاظ على المزيد من السيولة في الحسابات المصرفية.
وإن الاساس القانوني المتبع لحد الآن لعمل المصارف والبنك المركزي العراقي بهذه النظم مبين في إطار قانون المصارف الصادر في 19 أيلول 2003، وقانون البنك المركزي العراقي الصادر في 6 آذار 2004. وهدف البنك المركزي العراقي في سنه لهذه القوانين جاء متماشياً مع المعايير المصرفية الدولية ، والسعي إلى تعزيز الثقة في الاقتصاد من خلال إنشاء بيئة آمنة ونظام مصرفي سليم وتنافسية متاحة للجميع، كما أن هدف البنك المركزي العراقي بدعم من هذه القوانين هو للحفاظ على استقرار الأسعار المحلية ، وتعزيز التنافسية وبناء نظام مالي مستقر.
غير ان العراق لا يزال بحاجة الا تشريع قانون خاص للمدفوعات ، ومن هنا جاءت خطوات البنك المركزي في اعداد مشروع قانون المدفوعات والذي اجريت عليه العديد من التعديلات ، وتم ارساله الى مجلس شورى الدولة ، لاستكمال الاجراءات القانونية بغية رفعه الى مجلس النواب العراقي بغية قراءته وتشريعه ، والمشروع بحد ذاته خطوة في الاتجاه الصحيح بعد ان اصبح العالم قرية صغيرة ، واصبح تداول النقد بصورة نقدية (كاش) ينحصر لصالح التداول الالكتروني ، لما ينطويه التداول التقليدي من مخاطر و من معوقات في سرعة التعامل والتداول .
وبالرغم من أن اللجنة المختصة بصياغة واعداد مشروع القانون قد بذلت جهوداً كبيرة في سبيل اعداده على النحو الحالي ، غير اننا لنا بعض الملاحظات في الجوانب الموضوعية والشكلية وسياسة التشريع بصورة عامة ، والغاية من هذه الملاحظات ليس الانتقاص من المشروع ، او من الجهد المبذول في اعداده وانما ، الارتقاء بمشروع القانون نحو الأفضل ، خدمة لعراقنا الحبيب ، ولدفع عجلة النهوض الاقتصادي فيه .
وعلى هدي ما تقدم فإن هذه الملاحظات تتمحور في النقاط الآتية :
أولاً- المادة الاولى بينت معاني المصطلحات الواردة في القانون إذ نصت على انه (يُقصَد بالمصطلحات الآتية لأغراض هذا القانون المعاني المبيّنة إزاءها). وبما ان المادة غرضها التعريف فينبغي وضع معاني المصطلحات كاملة في هذه المادة ، والاقتصار على الاختصار في المواد التالية .
وعليه فإننا نقترح اضافة عبارة (المركزي العراقي ) للفقرتين ثالثاً و احدى عشر من المادة الاول لتكون بالشكل الآتي .
ثالثاً/ المحافظ: محافظ البنك المركزي العراقي
أحد عشر/ يوم العمل: أوقات الدوام الرسمي المعلنة في البنك المركزي العراقي .
ثانياً- تناول مشروع القانون في المادة الاولى فقرة (23) منه موضوع تعريف العملة الرقمية ، واشار في المواد اللاحقة الى امكانية اصدار البنك لهذا النوع من العملات .
ويلاحظ على هذه المادة ما يأتي
23 -العملة الرقمية (بيتكوين): هي عملة رقمية افتراضية يتم تداولها على أساس (الند للند) من خلال عملية خوارزمية معقدة تسمى سلسلة الكتل (بلوك تشينblock chain) ويتم تحديد سعر صرف البيتكوين أمام الدولار الأمريكي والعملات الرئيسية الأخرى من خلال العرض والطلب كما هو الحال مع أسعار الصرف العالمية.
والخلل البارز في النص انه حصر العملات الافتراضية بنوع واحد وهو البيتكوين ، والمعروف انه يوجد الآن اكثر من 60 نوع من هذه العملات ، والبيتكوين هو احدها .
والعملات الافتراضية أو العملات المعماة هي عملات رقمية ، يمكن تداولها أو المضاربة عليها تمامًا كالعملات التقليدية أو “الإلزامية” (الورقية)، ولكنها لا تخضع لسيطرة المؤسسات المالية والحكومات، فالعملات افتراضية عملات “بديلة” للعملات التقليدية، وقد كان يُنظر إليها بالرغم من ذلك على أنها حل تقليدي متكامل للدفع. وبالفعل هناك عدد من المؤسسات تقبل العملات الافتراضية كشكل من أشكال الدفع لديها .و لا ترتبط قيمة العملة الافتراضية حصرا بأداء اقتصاد بعينه و ليس للتغيرات في أسعار الفائدة وزيادة الإمدادات النقدية سوى تأثير غير مباشر على قيمتها ، وتكمن قيمة العملات الافتراضية في إجماع الناس على أنها ستحتفظ بقيمتها عند تحويلها مرة أخرى إلى العملات (التقليدية).
ويوجد انواع كثيرة من العملات الافتراضية، حيث تحظى كل عملة بمميزات واستخدامات فريدة. بيد أن العملات ذات الرسملة السوقية الأساسية- إلى حد الساعة على الأقل – قليلة، ومن ابرز انواعها البيتكوين، والبيتكوين كاش، والليتكوين، والريبل، والداش و الإيثريوم.
ويختلف الوضع القانوني للعملات الافتراضية بشكل كبير من بلد إلى آخر ،إذا سمحت بعض البلدان صراحة باستخدامها وتجارتها ،لا بل ان بعض الدول بدأت بإصدار عملات افتراضية الى جانب العملات التقليدية الخاصة بها، فإن البعض الآخر حظرها أو قيدها. وبالمثل، فقد صنفت مختلف الوكالات الحكومية والإدارات والمحاكم تلك العملات بشكل مختلف.
وفي العراق فإنه مع عدم وجود نصوص قانونية تعالج وبشكل صريح الاحكام الخاصة بهذه العملات ، والتعامل بها ، وتداولها ، ويبين مدى مشروعية عمليات البلوكتشين block chain الخاصة بها ، غير ان البنك المركزي العراقي حذر من التعامل بها .
وعلى هدي ما تقع وبما ان العملات الافتراضية اصبحت تشكل واقعاً ملموساً وان حجم التداول فيها اصبح بمئات المليارات من الدولارات ، وحيث أن القواعد القانونية التقليدية اصبحت غير كافية لبيان الاحكام القانونية التي تنطبق بشأن هذا النوع من العملات ،فإننا في الوقت الذي نرحب فيه في تناول هذه العملات وبيان تعريفها واحكامها في هذا القانون .
غير انه يجب ان لا يتم تعريف هذه العملات على انها البيتكوين حصراً .لأن هناك الكثير من الانواع الاخرى سوف تخرج عن نطاق القانون .
ومن جانب ثاني فإن السماح للبنك المركزي العراقي بإصدار عملة افتراضية ينبغي ان يكون بشكل عملة افتراضية جديدة تختلف عن الانواع المتداولة حالياً والتي اصدرتها جهات اخرى ، ويجب ان تكون لها خوارزمية مختلفة عنها ، بحيث تتوفر لها الذاتية والخصوصية ، كما هو الحال بالبنك المركزي الفنزويلي الذي اصدر عملة افتراضية اطلق عليها تسمية البترو ، وجعل النفط (البترول) الفنزويلي غطاءً لها .
وعلى هدي ما تقدم نقترح رفع عبارة البيتكوين من التعريف ، واعادة النظر في صياغة المواد الاخرى المتعلقة بالعملة الافتراضية ( الرقمية ) على النحو الذي يحقق خصوصية وذاتية العملة التي يصدرها البنك المركزي ، وان تكون بخوارزمية فريدة مختلفة عن الخوارزميات المستخدمة في العملات الافتراضية ( الرقمية ) الاخرى.
ومن ناحية اخرى فإن الفقرة (6) من المادة (5) اشارت الى انه : (للبنك الحق بإصدار العملة الرقمية) ، وهنا نؤكد على بيان الآليات التي يتم من خلالها اصدار هذه العملة ، وبيان كيفية طرحها للتداول ، والمسائل القانونية والمالية والتقنية الاخرى .
ثالثاً-نصت الفقرة (21) من المادة الاولى على أنه : أيُّ تحويلٍ للأموال بإيداع أو سحب من حساب محتفظ به لدى مُقدِّم خدمة الدفع بوساطة وسائل إلكترونية ويشمل نقاط البيع، ومعاملات أجهزة الصراف الآلي، وإيداعات مباشرة أو سحوبات للأموال، والتحويلات بوساطة الهاتف، أو الإنترنت، أو البطاقة أو أجهزة أُخرى.
وبتقديرنا فإنه من الافضل استبدال عبارة ( اجهزة اخرى) الواردة في نهاية الفقرة ، بعبارة ( أو اي وسيلة اخرى) لتشمل كافة الوسائل سواء استخدم فيها جهاز ام لم يستخدم.
رابعاً- نصت المادة 6 على انه : (يؤسس مجلس المدفوعات الوطني برآسة السيد محافظ البنك)
وهنا يلاحظ ان كلمة برآسة تتضمن خطأ لغوياً والاصح ( برئاسة).
ومن ناحية ثانية فقد انتهج مشروع القانون نهجاُ غريباً ومنتقداً بذكره لعبارة (السيد محافظ البنك) اذ ان هذه الالقاب لا يجوز ايرادها في صلب القانون مع احترامنا لشخص كل من يشغل هذا المنصب ، كما ان المادة الاولى وضعت التعارف والمختصرات ، وبالتالي نرى استبدال عبارة (السيد محافظ البنك) بكلمة ( المحافظ) لأنها وفقاً للمادة الاولى ستغني عن ذكر الصفة بشكل كامل .
خامساً- نصت الفقرة (1) من المادة (8) من المشروع على أنه (تتخذ قرارات المجلس بأغلبية الحاضرين … )، وبما ان عدد اعضاء المجلس وفقاً للمادة (6) قد يكون زوجياً فهنا قد تثور اشكالية تعادل الاصوات ، وبالتالي نرتأي ان يضاف الى نص المادة عبارة ( وفي حال تساوي الاصوات يرجح الجانب الذي فيه رئيس المجلس ) ، وذلك لتفادي الاشكاليات العملية التي قد تثور لاحقاً ، ولإعطاء اهمية عملية لدور رئيس المجلس (محافظ البنك المركزي العراقي) في عملية التصويت.
سادساً- نصت المادة (13) على انه : (المادة (13)
للبنك تعليق العمل بالترخيص، أو إيقافه مؤقّتاً في أيٍّ من الحالات الآتية:
- عدم قيام مُقدِّم الخدمة بتقديم خدمات الدفع الإلكتروني خلال مدة يتم تحديدها من البنك وفقاً للنشاط وحسب تعليمات البنك.
- منع مُقدِّم الخدمة ممثّلي البنك من دخول أماكن العمل لغرض التفتيش أو عرقلة عملهم.) ونرى ضرورة ادراج عبارة ( دون عذر قانوني، وعندها ينبغي على مقدم الخدمة السماح بذلك فور زوال هذا العذر) الى نهاية الفقرة (2) ، لأنه قد يكون هناك عذر قانوني يوجب على مقدم الخدمة الالتزام به ، فلكي لا يكون هناك تعارض بين الالتزامات القانونية لمقدمي الخدمات ، مما قد يسبب اشكالات مستقبلية وتنازع في تطبيق القانون .
سابعا- نصت المادة (15) في الفقرة (2 / د) على انه :
2-للبنك إلغاء الترخيص في أيٍّ من الحالات الآتية: …..
- صدور حكم واجب التنفيذ بإشهار الإفلاس أو التصفية أو حلّه.)
ونرى اعادة صياغة العبارة بشكل واضح ومفهوم ويحقق حسن الصياغة القانونية وان يكون بالشكل الآتي (صدور حكم واجب التنفيذ بإشهار إفلاس مزود الخدمة أو تصفيته أو حلّه).
ثامناً – جاء الفصل السادس من القانون بعنوان (التزامات مُقدِّمي خدمات الدفع الإلكتروني)
ونصت المادة (16) على انه (اولاً: يلتزم مزوِّدي خدمات الدفع الإلكتروني والمشاركين بأنظمة المدفوعات بما يأتي (وهنا نرى ان حسن الصياغة التشريعية يتطلب بالضرورة توحيد المصلحات المستخدمة وعدم استخدام ( عبارة مقدمي الخدمات ) تارة و (مزودي الخدمات ) تارة أخرى .
تاسعاً- نصت المادة : (المادة (27) على انه : (( يجوز تقديم الصك الورقي إلكترونياً وتُعد صوره المقدمة من طريق الأنظمة بمثابة الصك الورقي الأصلي وتقوم مقام التقديم المادي لها وتُعدُّ دليلاً كاملاً في الإثبات))، وبما ان للصك الورقي ميزاته المختلفة عن الصك الالكتروني ، وبما ان الواقع العملي يشير الى احتمالية الطعن بتزوير صورة الصك المقدم بأنظمة الكترونية ، وبالتالي ينبغي بيان ضمانات هذا الاجراء اولاً ، وعدم عد الصورة دليلاً كاملاً بالإثبات ، وانما هو مجرد دليل قابل لأثبات العكس .
عاشراً- جاء الفصل الرابع عشر بعنوان (حل النزاعات) ونصت المادة (38) على انه : (على مُقدِّم الخدمة توفير نظام إدارة نزاعات ممتثل للمعايير الدولية المعتمدة أو معايير شبكات الدفع العالمية التي يشترك مُقدِّم الخدمة فيها ).
ونعتقد بضرورة استبدال كلمة ( أو ) ب ( و) لأنه قد يلتزم مقدم الخدمة بمعايير الشبكة التي يشترك فيها ولكن هذه المعايير لا تنسجم بشكل كامل مع المعايير الدولية ، وبالتالي فان استبدال ( أو ) التي تفيد التخيير ، بحرف ( و) الذي يفيد الجمع سيؤدي الغرض المراد من هذه المادة بشكل اكبر .
احدى عشر – نصت المادة (44) على انه
(لا تُخلُّ هذه الإجراءات بأيّة عقوبة جزائية أشدّ تفرضها القوانين النافذة الأُخر).
ونرى ضرورة النص في صلب القانون على الجرائم المتعلقة بالمدفوعات ، وتحديد عقوبتها ، وبيان الجهة صاحبة الاختصاص ، ونرتأي ان تكون محكمة متخصصة بالأمور المالية والمصرفية .
وعدم ترك الامر للقواعد العامة فقد ، خصوصاً وان مسائل التجريم والعقاب لا يمكن تلافيها لاحقاً بإصدار تعليمات ، إذ انها تخضع لمبدأ الشرعية ، فلا جريمة ولا عقوبة الا بنص ، وبالتالي فإنه سيتعين تعديل القانون بغية اضافة نصوص تجريمية وعقابية .
اثنى عشر – من حيث السياسة التشريعية بصورة عامة لمجمل القانون وبما ان مشروع القانون تنظيمي ويحتوي على امور تقنية ومالية متخصصة ، فمن الضروري ان يكون مقتصراً على الامور الاساسية ، وكذلك الامور التي لا يمكن تشريعها الا بقانون ، كأمور التجريم والعقاب مثلاً .
أما التوسع في الامور الفنية ، فاعتقد ان من الافضل عدم ادراجها في اي قانون ذو صفة تنظيمية ، وهذا خلاف لما يراه بعض الاكاديميين ، والسبب في ذلك يرجع للأمر التالي ، ان اقحام الامور الفنية في صلب التشريع كمشروع قانون سوف يعرض على جهة تشريعية غالبيتها من غير المتخصصين ، وتخضع اراءهم لدوافع حزبية ، وسياسية ، ومصالح شخصية ، ربما يجعل من النص الصادر بعد تشريعه ذو اختلافات بسيطة من حيث الصياغة ومؤثرة جداً من حيث المعنى ،و ربما يكون التعديل الذي سيدرج على النص المقترح نتيجة جهل منهم واعتقادهم ان هذه الصياغة افضل .
الامر الثاني ان ترك الامور التفصيلية والفنية لنظام يصدر من الجهة التنفيذية افضل لسببين ، الاول ان الجهة التنفيذية المختصة هي الاقدر على تحديد تلك التفاصيل على النحو الذي يجنب معوقات العمل ، والسبب الثاني أن هذه التفاصيل الفنية تحتاج بمرور الزمن الى تعديلات تواكب التطور ، واجراء تعديل على نظام اسهل بكثير من آلية تعديل القانون ، لذلك نرى ان يقتصر مشروع القانون على امرين الاطر العامة ، و كذلك الامور التي لا يجوز للسلطة التنفيذية اقرارها -كالجرائم والعقوبات – ، على ان يتم ادراج جميع الامور التفصيلية التقنية والفنية والاقتصادية في نظام ملحق بالقانون يصدر من البنك المركزي لاحقاً ، وبذلك فإنه سيتسم بالمرونة ، وبإمكانية التعديل ومواكبة المستجدات بسهولة ويسر.
فبالرغم من أن بعض الاكاديميين يرون بأنه كلما دخل القانون بالتفاصيل كان متكامل اكثر ، وهذه نظرة اكاديمية بحته ، ورأي جاهز يتداوله الاساتذة بدون تفكير عملي وواقعي فقد يكون من مزايا القانون الاختصار وعدم الخوض بالتفاصيل للأسباب التي ذكرناها .
