الفراغ الدستوري وغياب السلطة

الفراغ الدستوري وغياب السلطة

المستشار سعيد النعمان عضو اللجنة القانونية

المنتدى العراقي للنخب والكفاءات

المقدمة

يلاحظ ان دستور 2005 ليس له حضور ومنذ التصويت عليه بل بقي حبرا على ورق . نصوصه ملغومة ومتناقضة تطبق كيف ما تشاء السلطات الحاكمة المتعاقبة وبطرق عجيبة وغريبة فليس هناك ما هو طبيعي في العراق بعد الاحتلال وبقيت الاوضاع جاهزة للانفجار الذي حصل في اكثر من مرة طوال سنوات الاحتلال واستمر اختلال وتراجع تطبيق الدستور والقوانين والانظمة بشكل مزاجي وانتفائي الامر الذي عمق الخلاف بين الاحزاب الماسكة للسلطة ومصالحها الخاصة ومجاميعها المسلحة ولم تبقى اية قوة للدستور والقوانين . ان الفراغ الدستوري حتى ولو حدث فلا يعني  للسلطة شيئا . لقد سبق للعراق ان مر في حالة مشابهة تماما في عامي ( 2010و2014 ) حينما احتدم الخلاف واختلفت القوائم في ذلك الوقت في تفسير معنى الكتلة البرلمانية الاكبر. وفي 22/ 12/ 2019 تكررت حالة الفراغ الدستوري نتيجة تأخر مجلس النواب في تحديد الكتلة الاكبر التي تشكل الحكومة . ان صمت الدستور عن معاقبة من يخالف مواده او يعطل تطبيقها هو المعني حيث ترك الامر الى المحكمة الاتحادية العليا باعتبار قراراتها ملزمة لكافة السلطات المادة ( 94 ) . الا ان الحكومة التي لا تعي لمخاطر الفراغ الدستوري ولا تحترم ارادة شعبها نجدها تعبث بالدستور والقوانين من خلال التطبيق السيء والمزاجي والانتقامي لها . ونعيد الى الذاكرة تصريحات رئيس الوزراء العبادي آنذاك حيث حمل التظاهرات والاحتجاجات التي اندلعت ضد حكومته الفاسدة بانها السبب بحدوث الفراغ الدستوري . ان هذا التصريح غير معقول ولا منطقي لان التظاهرات سبق ان اندعت في عددا من المحافظات ضد حكومة المالكي وتم اخمادها بقوة السلاح كما كانت تحصل بين فترة واخر بسبب سوء ادارة الحكومات المتعاقبة على مسك السلطة التي ادمنت على تعاطي الفساد وبكل صوره والذي ادى الى فقدان الامن والامان وتفشي جرائم غريبة على المجتمع العراقي والان حدث الفراغ الدستوري وللمرة الثالثة . وسوف استعرض في هذه الدراسة المتواضعة كل ما يتعلق بالفراغ الدستوري على مستوى السياسة .

الفراغ الدستوري وغياب السلطة

الفراغ الدستوري

 يعني الفراغ الدستوري تعطيل او غياب النظم والتشريعات القانونية كما حصل في ( 2010 ) و(2014 ) الذي ادخل البلاد في الفراغ الدستوري بسبب انتهاء المدة القانونية لتكليف رئيس جديد لمجلس الوزراء بسبب اختلاف القوائم الفائزة في الانتخابات حول تفسير الكتلة البرلمانية الاكبر لمدة ثمانية شهور قبل ان تقرر المحكمة الاتحادية العليا ( ان الكتلة الاكبر التي يحق لها تسمية رئيس الوزراء تتشكل في الجلسة الاولى  للبرلمان وليس الفائزة بالمركز الاول في الانتخابات ) وبعدها تم عقد اتفاق بان يتولى العبادي رئاسة الحكومة. والان فان الاوضاع تزداد تعقيدا مع اصرار المنتفضين على التغير الجذري الشامل للنظام يقابله معارضة شديدة من الاحزاب الممثلة في البرلمان والسلطة الحاكمة . فيما يستمر البرلمان في صراع لاختيار المرشح الذي يحظى بموافقة رئيس الجمهورية والانتفاضة في ظل تدخلات اقليمية تصعد وتؤجج الصراع بين الاطراف. ويحصل الفراغ الدستوري في نظام الحكم البرلماني في ثلاثة حالات .

اولا ـ عند التصويت بسحب الثقة من مجلس الوزراء بأكمله ويستمر رئيس المجلس والوزراء في مناصبهم لتصريف الاعمال لمدة لا تزيد على الثلاثين يوما الى حين تشكيل مجلس وزراء جديد وفقا لا حكام المادتين (76 و61 / ثامنا )  وان اي تمديد لهذه المدة يدخل البلاد في الفراغ دستوري .

 ثانيا ـ يدعو رئيس الجمهورية عند حل السلطة التشريعية إلى انتخابات عامة في البلاد خلال مدة اقصاها ستون يوما من تاريخ الحل ويعتبر مجلس الوزراء في هذه الحالة مستقيلا ويواصل تصريف الامور اليومية ( المادة 64/ ثانيا ) وان منح هذه المدة هي اجراء ملزم للاستعداد و للتهيئة لا اجراء الانتخابات كي لا يكون هناك فراغ دستوري .

ثالثا ـ تجري انتخابات مجلس النواب الجديد قبل خمسة واربعين يوما من تاريخ انتهاء الدورة السابقة        (المادة 56) . حيث لا يجوز تجاوزها قطعا كي لا تدخل البلاد في الفراغ الدستوري . وان المدد الزمنية الصارمة التي وضعها المشرع لانتخاب مجلس النواب وتشكيل الحكومة معمولا بها في معظم دساتير الدول  .

وفي حالة استقالة رئيس الوزراء تتحول الحكومة الى حكومة تصريف الامور اليومية  . ويتم تكليف مرشح جديد خلال مدة اقصاها ثلاثون يوما من تاريخ الاعلان عن الاستقالة. يبقى مجلس النواب في حالة انعقاد دائم طيلة الفترة لغرض اختيار مرشح جديد . ولا يستلزم الامر اجراء انتخابات تشريعية اذا قام المجلس بحل نفسه اما مدة عمل الحكومة الجديدة هي اكمالا لمدة عمل الحكومة المستقيلة وتنتهي بانتهاء مدة الدورة الانتخابية للبرلمان الحالي ( المادة 76) الدستورية. ونرى ان يتولى رئيس الجمهورية رئاسة مجلس الوزراء من تاريخ قبول الاستقالة وموافقة البرلمان . اما بقاء رئيس مجلس الوزراء في منصبه تعتبر مخالفة دستورية .

حكومة تصريف الامور

هي عبارة عن حكومة مؤقتة ناقصة الصلاحية لأغراض تصريف الامور لمدة محددة من الوقت بعد سحب الثقة بالإقالة او الاستقالة ولايحق لهذه الحكومة البت في الامور ذات الطبيعة المستقبلية والمصيرية ويقتصر عملها في العاجل من شؤون الحكومة واختصاصاتها محدودة فلا يحق لها القيام بمبادرات واعمال ذات نتائج سياسية على سبيل المثال عقد الاتفاقيات والمعاهدات او تقديم مشروعات القوانين لمجلس النواب او تقديم الموازنة العامة لان الموازنة مشروع قانون او اصدار قرارات تعينات او اعفاء او العزل لاي من المناصب العليا في الدولة . ويلاحظ ان الدستور في ( المادة 61 / الفقرة سابعا د ) ابقى على رئيس الوزراء والوزراء في مناصبهم لتصريف الامور اليومية مدة لا تزيد لثلاثين يوما وفي ( المادة 64 الفقرة ثانيا ) عند حل البرلمان يعد مجلس الوزراء مستقيلا ويواصل تصريف الامور اليومية . ونرى كان على المشرع الدستوري ادراج المقصود بتصريف الاعمال اليومية ضمن نصوص النظام الداخلي لمجلس الوزراء لسنة 2014 التي لم تتعرض لحالة تحويل مجلس الوزراء الى مجلس يتولى تصريف الامور اليومية .

        

المدد الزمنية

ان المدد الزمنية التي وضعها المشرع يتوجب الالتزام بها ولا يجوز التجاوز عليها لأي سبب كان . لتلافي دخول البلاد في الفراغ الدستوري كما هي مبينة في ادناه :ـ

 ـ مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب ( 4 )  سنوات تقويمية تبدا بأول جلسة له وتنتهي بنهاية السنة الرابعة ( المادة 56 / ثانيا )

 ـ تجري انتخابات مجلس النواب الجديد فبل(45 ) يوما من تاريخ انتهاء الدورة السابقة المادة ( 56 / ثانيا)

ـ يدعو رئيس الجمهورية مجلس النواب الجديد للانعقاد بمرسوم جمهوري خلال ( 15 ) يوما من تاريخ المصادقة على النتائج العامة ( المادة 54)

ـ يتم انتخاب رئيس الجمهورية الجديد خلال(30)  يوما من تاريخ اول جلسة انعقاد للمجلس ( 72 / ثانيا )

ـ يكلف رئيس الجمهورية مرشح الكتلة النيابية الاكثر عددا بتشكيل مجلس الوزراء خلال ( 15 ) يوما من تاريخ انتخاب رئيس الجمهورية (المادة 76 / ثانيا )

ـ على رئيس الوزراء المكلف تسمية اعضاء وزارته في مدة اقصاها ( 30) يوما من تاريخ التكليف ( المادة 76/ثانيا )

ـ يقدم رئيس الوزراء اعضاء وزارته والمنهاج الوزاري الى مجلس النواب ( المادة 76 / رابعا )

مسؤولية الفراغ الدستوري

ان المسؤولية الاخلاقية والقانونية والتاريخية في حدوث الفراغ الدستوري وتبعاته المضرة والمؤذية للدولة والمجتمع تقع على الماسكين للسلطة وميلشياتها المسلحة واحزابها الفاسدة التي جاءت بهم الى مجلس النواب والحكومة ورئاسة الجمهورية . ويمكن الإشارة الى عددا من الاسباب التي تساعد وتسرع في حدوث الفراغ  الدستوري :

ـ ازمة الثقة بين الاحزاب داخل مجلس النواب نتيجة الخلافات والتفاهمات التي لا تخدم المصالح العامة وتقاسم الحصص فيما بينهم على حسابات القوي والضعيف . والتي انيطت بهم مهمة اختيار مجلس المفوضية المستقلة للانتخابات

ـ  تعمقت هذه الثقة بعد اعلان النتائج الاولية والخسارة التي لحقت بأكثرية المرشحين لمجلس النواب والذي اوجد تداخلا وارباكا في معالم خارطة الطريق التي وضعها الدستور لتشكيل الحكومة الجديدة .

ـ تتحمل المفوضية المستقلة تبعات الفراغ الدستوري وتداعيات الازمة السياسية مع انها المعنية بتنظيم انتخابات حرة وعادلة ونزيهة وفد فشلت في تحقيق ذلك لسوء ادارتها واشرافها على العملية الانتخابية .

ـ كما يشارك المفوضية مجلس النواب العائم في الخلافات والفوضى العشوائية في صياغة القوانين الظالمة والانتقامية والتراخي في انفاذ صلاحيته في طريقة عمل المفوضية .

ـ اللجوء الى المحكمة الاتحادية العليا بعد كل دورة انتخابية بسبب الخلاف بين القوائم الفائزة بشان تحديد الكتلة الأكبر التي يحق لها تسمية رئيس الوزراء الامر الذي يودي الى ضياع الوقت .

غياب السلطة                                   

 اما غياب السلطة فيقصد به ( الحالة التي يفقد فيها الفرد سيطرته على شيء ما ولا يوجد من يحل محله ) وعادة ما يكون وضعا سياسيا يمكن ان يحدث عندما لا تمتلك الحكومة سلطة مركزية محددة . وان غياب احدى السلطات الثلاثة لأي سبب كان على سبيل المثال العزل او الوفاة والاستقالة والمرض والى غير ذلك من الحالات . كما هي الحالة في استقالة رئيس الوزراء عادل عبد المهدي الذي قد تودى الى حدوث غياب للسلطة وسط خلافات عميقة بين الكتل في اختيار مرشح يتفق عليه خلال الفترة الزمنية المحددة في الدستور منعا لحدوث فراغ السلطة والتي تعني عدم وجود حكومة او سلطة حاكمة وان غياب الحكومة تحدث حالة من الفوضى بسبب عدم فاعلية السلطة العليا وهذا ما يطلق عليه ( الفوضى السياسية ) لان لكل فرد مطلق الحرية شرط عدم قيامه بأثارة الاضطرابات وقد تأخذ شكل مليشيات مسلحة او انقلاب عسكري . مثال على ذلك . الفراغ السياسي في ايطاليا عام 1494 . والحرب الاهلية في الصومال . والحرب الاهلية في البوسنة وحتى عقب الحرب العالمية الثانية كان هناك فراغ في السلطة في اوربا .

ـ  ان الذي يحصل في العراق حاليا يقترب من غياب السلطة والذي يتزامن مع قيام تظاهرات شعبية واعتصامات واحتجاجات الهدف منها تغير الدستور والوجوه الحاكمة وحل البرلمان وانهاء الدولة الطائفية وبناء دولة مدنية عادلة تومن الحقوق والحربات لطوائف الشعب العراقي . يقابله تمسك الاحزاب الفاسدة ومجاميعها المسلحة بالرفض .                 

                             

اثار الفراغ الدستوري

من المؤكد ان الفراغ الدستوري يترك اثارا كارثية بالنسبة للمجتمع ومؤسسات الدولة التي تستمد شرعيتها من الدستور وبالذات فيما يتعلق بعمل الحكومة وانشطتها ويمكن الاشارة الى بعضا من هذه الاثار ومنها : ـ

اولا ـ عدم شرعية القرارات الصادرة عن السلطات الثلاثة والغياب التام لأي اثر قانوني لهذه القرارات .

ثانيا ـ تعطيل المصالح العامة للمواطنين فيما يتعلق بمعاملاتهم كصرف الرواتب والتعينات وتعثر عمل المؤسسات والدوائر المرتبطة بها على كافة المستويات .

ثالثا ـ عدم القدرة على اصدار قانون الموازنة للسنة القادمة من جانب الحكومة التي تعمل في ظل الفراغ الدستوري .

رابعا ـ ظهور تبعات اقتصادية وخيمة ذات العلاقة بالتعاملات التجارية والمالية ومصير الشركات الاجنبية والعربية ومشاريعها داخل العراق سواء الاستثمارية منها او الشركات ذات الاستثمار المشترك .

خامسا ـ تراجع المنظومة الامنية في اداء واجباتها التي قد تودي الى انفلات امني مما يصعب السيطرة عليه .

سادسا ـ غياب الاعتراف الدولي بشرعية الحكومة ومن يمثلها وايقاف التعامل معها من قبل حكومات الدول .                   

الفراغ الدستوري والنظام العام

لابد ان الجميع يعلم ان التوقيتات الزمنية الدستورية ترتبط بالنظام العام وتجاوزها تعتبر مخالفة لقواعد هذا النظام وتوصف بالمحرمات . غير ان خلو الدستور من النصوص العقابية على من يتجاوز هذه التوقيتات ومخالفة القوانين هو احد الاسباب التي منح الفرصة بتكرار حدوث الفراغ الدستوري الذي يعيشه العراق اليوم . وليس هناك امل من الخروج وتلافي الدخول في الفراغ .

ـ ويعرف النظام العام بانه مجموعة من القيم السياسية والقانونية والاجتماعية والدينية والاقتصادية والاخلاقية والتي يعتبرها المجتمع من الثوابت التي لا يمكن المساس بها باي شكل من الاشكال .الا ان الاحزاب الممثلة بالسلطة ومنذ الاحتلال فشلت فشلا ذريعا في تعميق هذه القيم وتفعيلها بالاتجاه الصحيح الذي يوظف في بناء الدولة المدنية الحديثة التي تضمن الحقوق والحريات .

ـ سبق ان دخل العراق في الفراغ الدستوري عامي  ( 2010 و 2014) لا سباب منها :

1ـ اختلاف القوائم الفائزة في الانتخابات في تفسير الكتلة البرلمانية الاكبر قبل ان تتخذ المحكمة الاتحادية العليا قرارها بان الكتلة الاكبر التي يحق لها تسمية رئيس الوزراء ( تتشكل في الجلسة الاولى للبرلمان وليس الفائزة بالمركز الاول في الانتخابات ) .

2ـ اللجوء الى المحكمة الاتحادية العليا لحسم الخلاف بين الكتل حول الكتلة الاكبر التي ترشح رئيس الوزراء.

3ـ تكرر الامر في العام الماضي بسبب تقديم الطعون بالانتخابات وعدم نزاهتها .

4ـ التراخي في تشكيل الحكومة وفوضى الاصطفاف الطائفي بين الاحزاب والتقارب في حصد النتائج المزورة وتوزيع حصص المقاعد وضعف الثقافة القانونية وغياب مصالح الوطن والمواطنين .

5 ـ عدم تحلي معظم نواب البرلمان بالمبدئية والاخلاقية في احترام الالية الشرعية في ترشيح واختيار  رئيس الوزراء بعيدا عن الاختلاف والتناحر على  جني المصالح الخاصة على حساب المصالح العامة  .

 

                    

الفراغ الدستوري وقانون العقوبات

ــ  يرى البعض من الخبراء المختصين في المجال الدستوري بالإمكان اللجوء الى قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 وتعديلاته للتخفيف من وطأة الدخول في الفراغ الدستوري عن طريق سد النقص الحاصل في الدستور وعلى سبيل المثال المادة (224) لتي تعاقب بالسجن المؤبد او الموقت على كل من لجا الى العنف والتهديد لحمل رئيس الجمهورية على اداء عملا من اختصاصه قانونا . لغرض الحد من الضغوط والتهديدات من قبل قادة المليشيات والاحزاب لرئيس الجمهورية للموافقة على تسمية رئيس الوزراء من بين المرشحين .

في حين فرضت المادة 329 عقوبة الحبس والغرامة على كل موظف او مكلف بخدمة عامة استغل وظيفته في وقف او تعطيل تنفيذ الاوامر الصادرة من الحكومة او احكام القوانين والأنظمة . اما ( الفقرة ثانيا ) فقد تضمنت ذات العقوبة على كل موظف او مكلف بخدمة عامة امتنع عن تنفيذ حكم اوامر صادر من احدى المحاكم او من اي سلطة عامة مختصة .

 

         التوصيات

1ـ ضرورة الالتزام التام بتطبيق المواد ( 67 و76 و81 ) التي تتعلق بممارسة الرئيس مهامه مع مراعاة المهل القانونية قبل فوات الاوان تجنبا للدخول في الفراغ الدستوري .

2ـ يلاحظ ان القوانين مازالت خالية من محاسبة نواب البرلمان عن واقعة الحنث باليمين ( التراجع عن اليمين وعدم الوفاء به ) وكذلك الحال بالنسبة لرئيس الجمهورية ورئيس الوزراء ومن هم بدرجتهم . فلابد من الاسراع في اصدار قانون الحنث باليمين على ان يتضمن عقوبات غليظة لمن لا يلتزم بنصوصه(61)

3ـ ضرورة قيام وسائل الاعلام بالتثقيف على مصطلح الفراغ الدستوري وغباب السلطة . والدعوة على عقد ندوات ومؤتمرات من قبل منظمات المجتمع المدني والمفوضية العليا للانتخابات والنقابات والاتحادات المهنية.

4 ـ تفعيل المادتين ( 224 و 329 ) والعمل بهما لحين صياغة قانون الحنث باليمين .

5 ـ كما يلاحظ ان التأخير في انجاز عددا من القوانين المهمة ضمن السقوف الزمنية الدستورية لا شهر وسنوات يودي الى تفاقم الازمات والتعجيل في الفراغ الدستوري فعلى سبيل المثال . المادة ( 140)  المتعلقة بتطبيع الاوضاع المتنازع عليها . وتشكيل مجلس الاتحاد المنصوص عليه في المادة (65) و التأخير في انجاز قانون الموازنة العامة خلال المدة المحددة . والتلاعب في توقيتات انتخابات مجالس المحافظات . والاستمرار الكيفي في تغير مواعيد الانتخابات التشريعية من قبل البرلمان .

6 ـ اهمية التثقيف على اجراء دورات مكثفة في شرح وتفسير مواد الدستور لا عضاء البرلمان والحكومة ومخاطر الفراغ الدستوري . والا سيبقى العراق في دخول وخروج من هذا الفراغ .

7ـ يجب تحديد سقفا زمنيا بصدد النصوص الدستورية التي تتطلب اصدار قوانين لتطبيقها وليكن بعد 6 اشهر او سنة في الاكثر وعلى المشرع الدستوري مراعاة ذلك عند اصدار دستور جديد او تعديله.

 

المصادر                                 

ـ قرارات المحكمة الاتحادية العليا  بشان تحديد الكتلة الاكبر . رقم القرار 25/ اتحادية / في 25/ 3/2010 . والقرار رقم 45/ ت /2014 في 11 /8/ 2014 والقرار الصادر في 22/ 11/ 2019 .

ـ  مقالات دستورية للمستشار سعيد النعمان  نشرت على  موقع المنتدى العراقي للنخب والكفاءات .

ـ  د علي مهدي ـ حول الفراغ الدستوري ـ مدارات  30/ حزيران/ 2018 .

ـ عمر ستار ـ، صحافي ـ الفراغ الدستوري في العراق .. .. لان لا عقاب  ـ اندبندنت . 30 /12 / 2019