تقويم الموازنة العامة لجمهورية العراق بالمعايير الدولية

تقويم الموازنة العامة لجمهورية العراق بالمعايير الدولية

 (الموازنة المفتوحة)

الدكتور حميد شكر الجبوري

رئيس لجنة الادارة والمحاسبة والاحصاء والتخطيط الاستراتيجي

المنتدى العراقي للنخب والكفاءات

 

المقدمـــــــــــــة

يمكن القول بان الموازنة العامة هي الوعاء الذي تصب فيه كل خطط الدولة وبرامجها، وكل آمال الشعب وتطلعاته …. فان كانت السلطة التنفيذية متطابقة الرؤى مع السلطة التشريعية في خدمة الشعب وتطلعاته، فان الشوارع ستفيح عطرا” وتزدهر المدارس علما” وتفيض المستشفيات صحة وعافية وتعج الطرق والمطارات وتزدهر المزارع والصناعات وتلبس الناس الجديد وتزداد الافراح والاحتفالات وينعم الناس بالخيرات، ومثالنا في ذلك سويسرا والامارات العربية المتحدة وسنغافورة واليابان وغيرها من البلدان …. والعكس بالعكس.

سنتطرق في هذا البحث الى موضوع جديد يطلق عليه أسم الموازنة المفتوحة، وهو يتعلق بالقياس الكمي لمدى التزام الدول بمعايير منظمة الشراكة الدولية للموازنة، والذي بموجب المسح الذي تجريه هذه المنظمة كل سنتين، يتقرر مدى التزام الدول بتلك المعايير وفقا” لنتائج تقييم الاجابات على أسئلة المسح، حيث تعطى كل دولة عدد من الدرجات منسوبة الى أجمالي الدرجات البالغة (100) درجة. وقد تطور عدد الدول المشاركة في هذا المسح، من (40) دولة في المسح الاول الذي تم في عام 2006، الى (115) دولة في المسح الاخير الذي تم في عام 2017. علما” بأنه يفترض بأن المنظمة قد أجرت المسح السابع مطلع هذا العام.

 

1. مشكلة البحث:

تعتمد السلطتين التنفيذية والتشريعية في العراق، الوسائل التقليدية في اعداد الموازنة العامة للدولة ومناقشتها والمصادقة عليها وتنفيذها، الا ان هذه الاسس والاجراءات من الواضح انها لاتنسجم مع المعايير الدولية في هذا المجال.

2. فرضية البحث:

يفترض الباحث ان الاخذ بالمعايير الدولية فيما يتعلق بالموازنة العامة للدولة في مراحل الاعداد والتشريع والتنفيذ، سيكون له أثر كبير على تحقيق الاهداف الاقتصادية والاجتماعية التي تتضمنها هذه الموازنة.  

3. سنوات البحث:

تتحدد سنوات البحث بستة دورات تقويمية للفترة من 2006 لغاية 2017، ولكن فترة تقويم أداء الموازنة العامة في العراق تقتصر على اربعة دورات تقويمية للسنوات (2010، 2012، 2015، 2017)، وهي السنوات التي شارك فيها العراق في عمليات المسح.

4. محددات البحث:

لا تتوفر للباحث كل البيانات المطلوبة، وان توفرت فانها لاتتضمن سلسلة زمنية متكاملة، أضافة الى عدم امكانيتنا في الحصول على اجابة على العديد من الاستفسارات والتساؤلات، بسبب تواجدنا خارج القطر، اضافة الى ان الموقع الالكتروني لوزارة المالية لا يفي بهذا الغرض.

5. هيكلية البحث:

المقدمة

المبحث الاول: الموازنة المفتوحة

المبحث الثاني: موازنة المواطن

المبحث الثالث: تقويم وضع العراق بمعايير الموازنة المفتوحة

الاستنتاجات

التوصيات

مراجع البحث

 

 

 

 

 

المبحث الاول

الموازنة المفتوحة

 

اولا”: مفهوم الموازنة العامة للدولة:

قبل كل شيء، بودنا أعطاء لمحة موجزة عن مفهوم الموازنة العامة للدولة، تمهيدا” للولوج الى مفهوم الموازنة المفتوحة.

أن مفاهيم وتطبيقات الموازنة العامة للدولة قديمة قدم أول تشكيل حكومي في التاريخ، وقد حظيت بأهتمام خاص من الحكومات والمجتمع على حد سواء، بشكل يتناسب طرديا” مع تطور مهام الدولة والفكر الاقتصادي، وتطور مفاهيم المالية العامة في مجال الضرائب والرسوم، ووفقا” لتطور مهام الدولة وحاجتها الى تنويع مصادر الدخل لتمويل أوجه الانفاق التي  تتطور كما” ونوعا” وفقا” لتطورات المجتمع ومتطلباته ومتطلبات الامن والدفاع.

عليه لا أرى ان هناك أهم واقدم واخطر من نظام الموازنة العامة، إذ لا يمكن تصور نشوء كيان لدولة دون ان يصاحبه نظام يتم من خلاله تقدير اوجه الانفاق اللازمة لادارة الدولة وتنفيذ شؤونها لفترة قادمة قد تكون سنة. وفي الجانب الآخر المقابل للانفاق في هذا النظام هو واردات الدولة لنفس الفترة، وبيان مصادر هذه الواردات وكمها وتاريخ جبايتها، وفي هذه الحالة تتحقق الموازنة بين الايرادات والنفقات. وقد تتعرض الدولة الى خطر خارجي كالغزو مثلا”، مما يؤدي الى زيادة نفقاتها دون ان تكون الموارد كافية لتغطية مثل هذه النفقات، وفي هذه المرحلة من تطور الموازنة يكون قد ظهر العجز، وفي هذه الحالة تبحث الدولة عن مصادر لتمويل هذا العجز، وقد يكون ذلك عن طريق زيادة الضرائب والرسوم للوفاء بمتطلبات الانفاق، او قد تلجأ الدولة الى الاقتراض لتغطية هذا العجز.

ولعل تلك الاجراءات كانت البداية الاساسية لنشوء نظام الموازنة العامة للدولة، وما تبعها بعد ذلك من تطورات حصلت في القرن السادس عشر الميلادي، والتي كانت اساس التطور في مفهوم الموازنة العامة في العصر الحديث.

إن اصطلاح الموازنة يعني أصلاً حقيبة النقود أو الحقيبة العامة التي تستخدم كوعاء لإيرادات الدولة ونفقاتها، وقد أطلق اصطلاح الموازنة هذا في بريطانيا على” الحقيبة الجلدية “(Exchequer) التي كان يحمل فيها وزير المالية  إلى البرلمان الوثائق التي تتضمن احتياجات الحكومة إلى النفقات ومصادر تمويلها. ثم أصبح هذا الاصطلاح يطلق على الوثائق التي تحتويها الحقيبة أي الخطط التي تتضمن النفقات الحكومية، وتمويلها والتي تقدم إلى السلطة التشريعية لاعتمادها والموافقة عليها. لذا فإن أسس نظام الموازنة العامة الحديثة ظهرت بداية في بريطانيا،  ثم تم إضفاء الرقابة البرلمانية على سلطات الملك في جباية الضرائب، أما الرقابة على الإنفاق العام فقد جاءت متأخرة بعد ذلك نتيجة الاهتمام بحماية دافعي الضرائب. ZveřejnilMichal Holub

ووفقا” للتعريفات السائدة للموازنة العامة للدولة، فأنها “بيان تفصيلي يوضح تقديرات ايرادات الدولة ومصروفاتها معبرا” عن ذلك في صورة وحدات نقدية، تعكس في مضمونها خطة الدولة لسنة مالية مقبلة، وهذا البيان يتم أعتماده من قبل السلطة التشريعية في الدولة”. (ويكبيديا)

كما ان مفهوم الموازنة العامة للدولة يعبر عن كونه “البرنامج المالي الذي يعكس سياسات الحكومة المختلفة، والاطار الذي يتضمن القرارات المتعددة لاختيار السياسات والاهداف التي ترغب الحكومة في تحقيقها، وكذلك أختيار الوسائل والبرامج التي تؤدي الى أحراز هذه الاهداف. لذلك فأن وثيقة الموازنة توفر معلومات عن القرارات التي تتخذها الحكومة لتوزيع مواردها بين الاستخدامات المتنافسة لاشباع الحاجات العامة”. ZveřejnilMichal Holub

كما تعرف الموازنة على انها وثيقة أو مجموعة من الوثائق التي تشير إلى الوضع المالي والخطط المستقبلية للمنظمة (الأسرة ، المؤسسة ، الحكومة)،  بما في ذلك المعلومات المتعلقة بالإيرادات والنفقات والنشاطات والأغراض أو الأهداف. (Lee and Johnson)

 

ثانيا”: مفهوم الموازنة المفتوحة:

في عام 1985 ، طلبت منظمة (Disha) وهي منظمة مجتمع مدني (CSO) في ولاية كوجارات  في الهند،  من الحكومة أن تعالج العديد من القضايا التي تؤثر على الفقراء الذين يعيشون في المناطق القبلية ، بما في ذلك حقوق الأرض والدعم للنساء. وعلى الرغم من أن ديشا كانت مجهزة جيدًا بالحجج الاقتصادية والأخلاقية وكانت من المدافعين المخضرمين، إلا أنها أدركت أنه بدون بيانات دقيقة حول كيفية استخدام الحكومة الوطنية والحكومات المحلية الأموال العامة لدعم التنمية القبلية، سيكون أقناع الحكومة بمعالجة هذه القضايا أمرا” مستحيلا”. لذا بدأت المنظمة في جمع هذه البيانات واستخدامها للدعوة إلى سياسات أقوى للفقراء والقبليين. وهكذا ولدت واحدة من منظمات المجتمع المدني (مجموعات الموازنة الأولى)، التي تحلل الموازنات الحكومية وتجري الدعوة للتأثير على هذه الموازنات من أجل تحسين السياسات وتقديم الخدمات وخاصة بالنسبة للفقراء.

أما شراكة الموازنة الدولية(IBP)  فقد تأسست  في عام 1997، وتعمل من واشنطن – الولايات المتحدة الامريكية، لتشجيع عمليات الموازنة الحكومية الشفافة والشاملة كوسيلة لتحسين الحكم وتقديم الخدمات في العالم النامي. كان تركيز شراكة الموازنة الدولية على المواطنين ومنظمات المجتمع المدني (CSOs)  مدفوعًا بجهود مراقبة موازنة المجتمع المدني الرائدة في عدد قليل من البلدان متوسطة الدخل في أوائل التسعينيات من القرن الماضي.

وعليه تعرف الموازنة المفتوحة على أنها ” قياس مدى الشفافية والمشاركة المجتمعية والمساءلة، فيما يتعلق بالموازنات العامة في البلدان حول العالم” IBP 2012

تعمل شراكة الموازنة الدولية مع مراكز أبحاث في حوالي ثمانية بلدان. ومع مجتمع أوسع نطاقاً وأكثر تنوعًا من المنظمات المستقلة المكرسة لمراقبة الموازنة في أكثر من (115) بلد. وبسبب جهود شراكة الموازنة الدولية وشركائها في المجتمع المدني، أصبح من المسلم به بشكل متزايد أنه عندما يشارك ”الناس العاديين“ في إدارة ألاموال العامة،  فأنه يقل الفساد وسوء الإدارة، وتكون هناك نتائج أفضل للشعب (وخاصة الفقراء).  ويستند عمل المنظمة وشركاؤها من المجتمع المدني، إلى فكرة أن منظمات المجتمع المدني والمواطنين المهرة، بالإضافة إلى الوصول إلى المعلومات وفرص المشاركة في عملية الموازنة، تساهم في زيادة كمية الموارد العامة المخصصة لخدمة المجتمع وتحسين طرق إنفاق هذه الموارد.  ولتحقيق هذه النتائج والحفاظ عليها وتحسين تأثير الموازنة على المجتمعات الفقيرة والمهمشة، يجمع شركاء شراكة الموازنة الدولية (IBP) بين التحليل عالي الجودة والمتاح في الوقت المناسب مع النشر الفعال والدعوة والعمل المكثف في الائتلافات ومع الجهات الرسمية وغير الرسمية الأخرى ( الحكومة والهيئات التشريعية ومراجعي الحسابات والمجتمع المدني ووسائل الإعلام).

يتمثل الهدف النهائي لشراكة الموازنة الدولية في ضمان استخدام الموارد العامة بشكل أكثر فعالية لمكافحة الفقر وتعزيز التنمية العادلة والمستدامة في البلدان حول العالم، اذ تمثل أهداف التنمية المستدامة (Sustainable Development Goals) البالغة (17) هدفا” (ملحق رقم – )، جدول أعمال تنمية يتسم بالطموح للسنوات الخمسة عشر القادمة. وهي تسعى للتعامل مع الأوجه الثلاثة للتنمية المستدامة، وهي: الرفاهية الاقتصادية والتنمية الاجتماعية والحماية البيئية. وهي توفر فرصة واضحة للحكومات لتوفير الخدمات في القطاعات الحيوية، مثل الصحة والتعليم، وخلق تأثير على حياة البشر.

أسلوب عمل شراكة الموازنة الدولية:

يتمثل اسلوب عمل شراكة الموازنة الدولية، من خلال أجراء المسوحات لبرنامج الموازنة العامة للدول المشاركة في البرنامج، والتي يتطور عددها من سنة لأخرى. وقد أجرت مسح للموازنة خلال السنوات (2006-  40 دولة)، (2008 – 77 دولة)، (2010 – 93 دولة)، (2012 – 100  دولة)، (2015 – 102 دولة)، و (2017- 115 دولة). وسيكون موعد المسح القادم بداية عام 2019.  ويُعد مسح الموازنة المفتوحة (OBS) الذي تم إطلاقه في عام 2006 هو التقييم المستقل الوحيد في العالم للأركان الثلاثة لمساءلة الموازنة العامة: الشفافية،  الرقابة،  المشاركة العامة.

ويتم المسح بموجب استمارات خاصة تصممها المنظمة والتي تتطور من مسح لآخر وفق مستجدات المعلومات والنتائج التي تحصل عليها. يقيِّم المسح المحتويات والإصدار في الوقت المناسب لثمان من وثائق الموازنة الأساسية التي ينبغي على جميع البلدان إصدارها عند نقاط مختلفة في عملية الموازنة، ووفقا لمعايير الممارسة الرشيدة المقبولة عموما لإدارة المالية العامة، والعديد من هذه المعايير مستمد من تلك التي وضعتها منظمات متعددة الأطراف، مثل: ميثاق الممارسات السليمة في مجال شفافية المالية العامة  الصادر عن صندوق النقد الدولي، وأفضل الممارسات من أجل الشفافية المالية الصادرة عن منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، وإعلان ليما للمبادئ التوجيهية بشأن المبادئ الأساسية للرقابة المالية الصادر عن المنظمة الدولية للأجهزة العليا للرقابة المالية العامة (INTOSAI). وقوة هذه المبادئ التوجيهية تكمن في قابلية التطبيق الشامل على أنظمة مختلفة للرقابة المالية العامة والمحاسبة للموازنة في جميع أنحاء العالم وعلى البلدان ذات مستويات الدخل المختلفة. (IBP)

يحدد مؤشر الموازنة المفتوحة (OBI) لكل دولة درجة من (0) إلى (100)،  بناءً على المتوسط البسيط للقيمة العددية لكل رد من الإجابات على (109) سؤال في الاستبيان الذي يقيّم التوفر العام لمعلومات الموازنة. تقيس درجة مؤشر(OBI) لبلد ما، مدى إتاحة وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية للجمهور على موقع الويب الحكومي ذي الصلة في الوقت المناسب وشمولية معلومات الموازنة المتاحة للعامة.  https://www.internationalbudget.org

 

 

 

ومسح الموازنة المفتوحة يقيِّم توافر معلومات الموازنة العامة للدولة للجمهور والممارسات الأخرى لوضع الموازنة والتي تسهم في نظام  للمالية العامة يتسم بالمساءلة والاستجابة في جميع أنحاء العالم، فغالبية  أسئلة المسح تقيمِّ ما يحدث على أرض الواقع، وليس ما هو مطلوب بموجب القانون. (IBP)

تعد شفافية الموازنة والمشاركة العامة من العوامل الرئيسية لضمان أن الحكومات تقوم بالتخطيط والإنفاق بشكل فعال من أجل الوفاء بأهداف التنمية المستدامة وأن كل أصحاب المصالح تتوافر لديهم الوسائل اللازمة للتأثير والمراقبة والتعلم من العملية. وتُظهر الأدلة أن شفافية الموازنة والمراقبة والمحاسبة يمكن أن تساهم بشكل كبير في تحسين نتائج التنمية.  كما ان مسح الموازنة المفتوحة يعالج مواضيع إضافية ذات أهمية للمجتمع المدني وأنصار الحكم الرشيد، بما في ذلك مدى إمكانية مشاركة الجمهور في كل مرحلة من مراحل عملية الموازنة، والعوامل المتعلقة بقوة السلطة التشريعية، ودور ديوان المحاسبة الوطني المستقل للبلد (والمعروف أيضا باسم “جهاز الرقابة الأعلى”).  https://www.internationalbudget.or/

كان مسح الموازنة المفتوحة لعام  2012 تحت شعار ” موازنات مفتوحة، تبدل الحياة”، عملية بحثية تعاونية عملت فيها شراكة الموازنة الدولية مع شركاء المجتمع المدني في (100)  بلد التي شملها التقييم في الجولة الرابعة للمسح، تم اختيارها لإخراج عينة تمثل مختلف المناطق ومستويات الدخل. وفي الجولة السادسة من هذا التقييم لفترة السنتين، قام مسح عام 2017 بتقييم (115) دولة عبر ست قارات، بإضافة (13) دولة جديدة إلى المسح منذ الجولة الأخيرة في 2015.

يقوم مفهوم الموازنة المفتوحة المعتمد من قبل منظمة شراكة الموازنة الدولية، على اساس قياس الموازنة العامة للدولة بثلاثة معايير تضم (8) مؤشرات والتي سبق عرضها في أعلاه، لمعرفة مدى تطابق معايير الموازنة العامة للدولة مع معايير الموازنة المفتوحة، وهذه المعايير هي:

أولا”: معيار الشفافية (TRANSPARENCY):

مصطلح الشفافية هو ترجمة حرفية لكلمة   Transparency.  وقد أخذت الشفافية  معناها المستعار من علم الفيزياء وتعني المادة الشفافة الواضحة الزجاجية بحيث يمكن رؤية الطرف الآخر من خلالها. وبهذا يكون لها في الثقافة الإنسانية معاني الانفتاح والاتصال والمحاسبة. عندما تخطو النظم الديمقراطية الليبرالية خطوة نحو الامام فهي تستخدم الشفافية كوسيلة لمحاسبة مسؤولي الحكومة ومكافحة الفساد. فعندما تكون الاجتماعات الحكومية مفتوحة للاعلام والجماهير، وهناك فرصة لأي شخص لمراجعة وتدقيق موازنة الحكومة وجدول عملها المالي، ويكون هناك مجال للحوار ومناقشة القوانين والتعليمات والقرارات يعتبر نظام الحكم حينها شفافاً، وتضيق الفرص أمام الحكومة في إساءة استخدام السلطة لمصلحة مسوؤليها. لذلك فأن بعض المنظمات والشبكات مثلاً لا تصر فقط على توفير المعلومات المهمة للمجتمع وجعلها في متناول اليد، بل على وجوب الكشف والإعلان عن جميع المستويات المخفية لصناعة القرار (تقريباً)،  وهو ما يسمى بالشفافية الراديكالية. (Wikipedia)

يتم تصنيف الدول حسب اجمالي عدد الدرجات التي تحصل عليها بموجب نتائج  مسح الشفافية ضمن فئتين تتضمن خمسة مجموعات، وكما يلي:

الفئئة الاولى –  شفافية الموازنة الكافية: والتي تتضمن مجموعتين لمؤشر الموازنة المفتوحة وهما:

المجموعة الاولى: الدول التي توفر معلومات شاملة عن الموازنة: وتحصل في تقييم الاجابة على استمارات المسح على درجات تتراوح ما بين (81 – 100) درجة.

المجموعة الثانية: الدول التي توفر معلومات جوهرية عن الموازنة:  وتحصل في تقييم الاجابة على استمارات المسح على درجات تتراوح ما بين (61 – 80) درجة.

الفئئة الثانية –  شفافية الموازنة غير الكافية: والتي تتضمن ثلاثة مجموعات لمؤشر الموازنة المفتوحة، وهي:

المجموعة الثالثة: الدول التي توفر معلومات محدودة عن الموازنة:  وتحصل في تقييم الاجابة على استمارات المسح على درجات تتراوح ما بين (41 – 60) درجة.

المجموعة الرابعة: الدول التي توفر الحد الادنى من المعلومات عن الموازنة:  وتحصل في تقييم الاجابة على استمارات المسح على درجات تتراوح ما بين (21 – 40) درجة.

المجموعة الخامسة: الدول التي لا توفر الا معلومات قليلة او لا توجد معلومات متاحة عن       الموازنة:  وتحصل في تقييم الاجابة على استمارات المسح على درجات تتراوح ما بين (0 – 20) درجة.

 

ونعرض في الجدول رقم ( 1)، نتائج مسح الشفافية للسنتين 2015 و2017:

ويتبين من الجدول المشار اليه بأن أعلى ترتيب ضمن هذا المؤشر للمجموعة الاولى من الدول حصلت عليه نيوزيلندا (89) درجة،  وادنى تريب كان بدرجة (0) لكل من (ليسوتو، قطر).

اما ترتيب الدول العربية المشاركة في المسح فقد كان كما يلي: ضمن المجموعة الثالثة: الاردن بتسلسل (28) وبمعدل (59) درجة، والمغرب بتسلسل (68) وبمعدل (42) درجة،  وتونس بتسلسل (71) وبمعدل (41) درجة.  ومصر ضمن المجموعة الرابعة بتسلسل (84) وبمعدل (29) درجة. اما المجموعة الخامسة فقد ضمت الصومال واليمن بتسلسل (94) وبمعدل (8) درجة، والجزائر بتسلسل (99) وبمعدل 11) درجة، والصومال بتسلسل (102) وبمعدل (8) درجة، والسودان بتسلسل (104) وبمعدل (6) درجة، والعراق بتسلسل (109) وبمعدل (3) درجة، ولبنان بتسلسل (111) وبمعدل 3) درجة، وقطر بتسلسل (115) وبمعدل (0) درجة.

ويتضح من معلومات المسح التي أظهرها الجدول في أعلاه،  ان العديد من الحكومات حول العالم تقدم معلومات أقل عن كيفية جمع الأموال العامة وإنفاقها. اذ أنه بعد (10)  سنوات من التقدم المطرد من قبل الدول، ظهر انخفاضًا متواضعًا في متوسط  درجات الشفافية، من (45%) في عام 2015 إلى (43%)  في عام 2017. إن عكس مكاسب الشفافية أمر غير مشجع خاصة بالنظر إلى أن ما يقرب من ثلاثة أرباع البلدان التي تم تقييمها (75%) من الدول، لا تنشر موازنة كافية المعلومات (61) درجة  أو أعلى، مما يقوض على نحو خطير قدرة المواطنين في جميع أنحاء العالم على مساءلة حكوماتهم عن استخدام الأموال العامة بكفاءة وفعالية.

وهناك مشكلة أخرى أكثر شيوعًا وهي أن العديد من الدول ما زالت عالقة في مستويات عدم كفاية الوثائق المتعلقة بالشفافية. ويشمل ذلك (على سبيل المثال) الدول التي تستمر في عرض مستويات منخفضة من الشفافية عامًا بعد عام. وقد كانت الجزائر وبوليفيا وكمبوديا وتشاد والصين وغينيا الاستوائية والعراق وميانمار وقطر والمملكة العربية السعودية وفيتنام بين الدول الأقل شفافية (حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 20 أو أقل) في كل عام شاركت فيه في المسح رغم أن بعض تلك الدول قد شهدت تقدمًا معتدلاً. (IBP)

ثانيا”: معيار الرقابـــــــــــــــــــــة:

الرقابة بشكل عام ليست وليدة اليوم، وأنما هي قديمة قدم اول تشكيل اداري عرفته الانسانية، ومنذ ان كان على هذا التشكيل ان ينهض بمهام الدولة الاساسية المتمثلة بحماية حدودها من الغزو الخارجي، والمحافظة على الامن الداخلي، كان عليه تحقيق الرقابة على تحصيل موارد الدولة لتأمين مستلزمات الدفاع والامن وأجهزة الدولة والخدمات الاساسية.  ان علماء الاقتصاد والمالية والادارة والمحاسبة قد أجمعوا على ان أي نظام اداري لا يشتمل على رقابة حازمة، يعد نظاما” ناقصا” يفتقر الى المقومات المتكاملة (1).

ان الرقابة تواكب الموازنة في كل مراحلها في الاعداد والتشريع والتنفيذ، كيف لا والموازنة هي شريان الحياة للدولة، فبدونها يتعطل عمل الحكومة وتختل التزاماتها وتنحسر واجباتها، وكما نرى في الفصل الاخير من كل عام كيف تنشط الحكومة وتسخر كل امكانياتها للحصول على موافقة البرلمان على مشروع الموازنة، ويصبح هذا الموضوع الشغل الشاغل للمواطن والحكومة على حد سواء، ويتصدر وسائل الاعلام، وهذا بحد ذاته يعتبر احد وسائل الرقابة الجماهيرية على الموازنة.

والرقابة على الموازنة تتم في ثلاثة مراحل، هي:

المرحلة الاولى – الرقابة على اعداد الموازنة: وهذه تتم من قبل الوزارات المختصة على موازنات التشكيلات التابعة لها، ورقابة وزارة المالية على مقترحات موازنات الوزارات.

المرحلة الثانية –  الرقابة على مشروع الموازنة:  وهي رقابة السلطة التشريعية (البرلمان) على مشروع الموازنة المقدم من قبل مجلس الوزراء، وهذه تعتبر المرحلة الذهبية لممثلي الشعب للتحقق عن كثير من جوانب الموازنة.  ومن نافلة القول ان اقتناص البرلمان لهذه الفرصة وتحقيق دوره في تمثيل الشعب وتحقيق تطلعاته من خلال دوره في الرقابة السابقة على مشروع الموازنة العامة للدولة، يعبر عن ان البرلمان يقوم بدوره المحدد في الدستور والقانون، ويؤدي دوره الفعلي في تمثيل الشعب الذي أنتخبه.

المرحلة الثالثة – الرقابة على التنفيذ:  وهي التي تسمى الرقابة المسايرة للتنفيذ واللاحقة للتنفيذ، والتي تقوم بها الاجهزة التالية:

1. أجهزة الرقابة الداخلية في الوزارات والدوائر.
2. رقابة دوائر وزارة المالية المختصة.
3. جهاز الرقابة الخارجية (أجهزة الرقابة العليا)، والتي تقوم بتقييم ما إذا كانت الأموال العامة تجبى وتنفق وفقًا للقانون.

ان الرقابة الخارجية تعتبر من انجع انواع الرقابة، اولا” لكونها تتم من قبل جهة مستقلة لا تخضع للسلطة التنفيذية حيث يكون ارتباطها في الغالب بالسلطة التشريعية،  وثانيا” لكونها تتم من قبل جهة ذات اختصاص وخبرة في مجال الرقابة.

يعمل مسح الموازنة المفتوحة لعام 2017 على تقييم ما إذا كانت السلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا، لديها السلطة والاستقلال والقدرة والموارد اللازمة للقيام بمهام الرقابة الخاصة بها. وقدر تعلق الامر بجهاز الرقابة المالية العليا، فأن مسح الموازنة المفتوحة قد أعتمد أربعة مؤشرات لتقييم قوة جهاز الرقابة الأعلى، وهذه المؤشرات هي:

1. السلطة لصرف رئيس جهاز الرقابة الأعلى من الخدمة.
2. السلطة القانونية لمراجعة المالية العامة.
3. الموارد المالية المتاحة لجهاز الرقابة الأعلى وسلطة تحديد الموازنة الخاصة به.
4. توافر العاملين المهرة في المراجعة.

وقد أظهر مسح الموازنة المفتوحة لعام 2017، فيما يتعلق بمعيار الرقابة للدول التي تم مسحها والبالغ مجموعها (115) دولة، صورة مختلطة نوعًا ما بالنظر إلى أجهزة الرقابة الرسمية (السلطة التشريعية، أجهزة الرقابة العليا، المؤسسات المالية المستقلة)، اذ أظهرت نتائج المسح ما يأتي:

أولا”:  رقابة السلطة التشريعية: كانت النتائج كما يلي:

• أن السلطات التشريعية ل (32) دولة فقط (28%)،  لديها ممارسات الرقابة الكافية.
• وأن (47) دولة (41%)،  لديها ممارسات رقابة محدودة.
• وأن (36) دولة (31%)، لديها ممارسات رقابة ضعيفة.

وبصفة عامة، تشارك السلطات التشريعية في ممارسات رقابة محدودة، ولكن يمكنها توفير رقابة أكثر تشديدًا من خلال مرحلة تشريع الموازنة أكثر منها عند  التنفيذ. وكمثال للطرق التي تمارس بها السلطات التشريعية رقابة غير كافية، أظهر المسح أن (44%) من السلطات التشريعية في الدول التي تم مسحها لم تنجح في القيام بعمل أي تعديلات على مقترحات الموازنة المقدمة إليها من قبل السلطة التنفيذية.

ثانيا”: رقابة الجهاز الاعلى للرقابة: كانت النتائج كما يلي:

• (75) دولة تشكل (65%)، لديها الشروط الأساسية اللازمة لجهاز الرقابة الأعلى لممارسة مهامه الرقابية.
• وأن (24)  دولة تشكل (21%)،  لديها أجهزة رقابة عليا ضعيفة.
• وأن (16) دولة تشكل (14%) لديها أجهزة رقابة عليا محدودة المجال.

ان الدول ذات الشفافية الأقل بصفة عامة توفر ظروفًا ضعيفة لعمل أجهزة الرقابة العليا، حتى عندما يقوم المراقبون بتنفيذ عملهم، يعتمدون على السلطات التشريعية في المراجعة. ولكن أكثر من ثلث السلطات التشريعية التي تم مسحها لا تقوم بمراجعة تقارير المراجعة التي تصدرها أجهزة الرقابة العليا.

ثالثا”: رقابة المؤسسات المالية المستقلة: كانت النتائج كما يلي:

• أن (18) دولة لديها مؤسسات مالية مستقلة وتتمتع بموارد جيدة.
• وأن (10) دول لديها مؤسسات مالية مستقلة لا تتمتع بموارد جيدة أو مستقلة قانونًا.
• وأن (87) دولة ليس لديها مؤسسات مالية مستقلة.

أن  تأسيس مؤسسات مالية مستقلة تتمتع بموارد جيدة،  يساعد الحكومات على استعادة المصداقية وتحسين ثقة المواطنين والسلطة التشريعية في قدرة الحكومة على جمع وإنفاق المال العام بمسؤولية.

 

ونعرض في الجدول رقم (2)، نتائج مسح قوة الاجهزة الرقابية للسنوات: 2012, 2015, 2017، حيث اعتمدنا معيارين للتقويم، اولهما باحتساب معدل للسنوات الثلاثة لقوة الجهاز التشريعي، والثاني لقوة الجهازالاعلى للتدقيق بأعتماد نتائج تقويم المسوحات التي اجرتها منظمة شراكة الموازنة الدولية. وبغية التوصل الى تقويم عام لقوة الاجهزة الرقابية (التشريعية والتدقيقية)، فقد اعتمدنا معيار المعدل العام لتقويم وضع كل دولة من الدول وأعطائها ترتيب حسب أعلى الدرجات الى أدناه:

ويتبين من الجدول المشار اليه بأن أعلى ترتيب ضمن هذا المؤشر للمجموعة الاولى من الدول حصلت عليه النرويج بتسلسل (1) وبمعدل (93) درجة،  وادنى ترتيب كان لقطر بتسلسل (103) وبدرجة (1).  وقد استبعدنا من التقويم الدول التي كان لها مشاركة واحدة في عملية المسح.

اما ترتيب الدول العربية المشاركة في المسح فقد كان كما يلي: العراق بتسلسل (61) وبمعدل (55) درجة، ووالاردن بتسلسل (84) وبمعدل (42) درجة،  ومصر بتسلسل (86) وبمعدل (38) درجة.  وتونس  بتسلسل (88) وبمعدل (34) درجة. واليمن بتسلسل (90) وبمعدل (31) درجة، والجزائر بتسلسل (91) وبمعدل (30) درجة، ولبنان بتسلسل (92) وبمعدل (28) درجة، والمغرب بتسلسل (96) وبمعدل (26) درجة، والمملكة العربية السعودية بتسلسل (98) وبمعدل (21) درجة، والسودان  بتسلسل (100) وبمعدل (19) درجة، وقطر بتسلسل (103) وبمعدل (1) درجة.

ثالثا”: معيار المشاركة العامة:

يعتبر استقصاء الموازنة المفتوحة أن الوثيقة ستكون “متاحة للجمهور” إذا تم نشرها على الموقع الحكومي ذي الصلة ضمن الإطار الزمني المحدد وهي متاحة مجانًا.

وتلعب منظمات المجتمع المدني دوراً مهماً في وضع الموازنة العامة، اذ  يمكن أن تساعد في تحسين سياسات الموازنة من خلال توفير المعلومات حول الاحتياجات والأولويات العامة، وذلك من خلال علاقاتهم مع المواطنين والمجتمعات والقطاعات المختلفة. كما يمكن لمنظمات المجتمع المدني (إلى جانب المشرعين والمراجعين ووسائط الإعلام والجمهور العام)، أن تلعب دوراً هاماً في مساءلة المسؤولين التنفيذيين عن كيفية استخدامهم للموارد العامة.

من خلال المشاركة في عملية الموازنة من مرحلة الصياغة الى التنفيذ والرقابة، يمكن للمجتمع المدني المساهمة بمعلومات هامة حول احتياجات وأولويات العامة التي يمكن أن تؤدي إلى خيارات سياسية أكثر قوة. وعندما تتمكن منظمات المجتمع المدني من الجمع بين المعرفة المتعمقة لقضايا مثل الصحة أو التعليم واستراتيجية فعالة للدفاع، مع معرفة قوية بالموازنات ، يمكن لها أن تؤثر بشكل إيجابي على القرارات السياسية الخاصة بالموازنة. كما إن تعزيز قدرة المجتمع المدني على تحليل الموازنات والمشاركة بفعالية يمكن أن يلعب دوراً أساسياً ليس فقط في السياسات وتقديم الخدمات ولكن أيضاً في بناء مجتمع ديمقراطي أكثر انفتاحاً وتشاركاً.

ان جذب المزيد من الناس للمشاركة في المناقشة، ونشر معلومات الموازنة، وتدريب أفراد الجمهور على فهم وتحليل الموازنات الحكومية نفسها،  يكمل قدرة الحكومة على اعداد الموازنة بفعالية من خلال:

– تقديم الدعم الفني.

– إعطاء رأي مستقل حول مقترحات الموازنة.

– مساءلة المسؤولين العموميين عن استخدام الموارد العامة بكفاءة وفعالية لتحقيق النتائج المرجوة.

– تطوير حلفاء جدد مهمين في الحكومة، بما في ذلك مديري البرامج في الوكالات الحكومية والمشرعين والمراجعين.

ومع ذلك ، يمكن إحباط قدرة المجتمع المدني على المشاركة في مناقشة الموازنة من خلال الحواجز القانونية والمؤسسية والسياسية. وقد أدى هذا ، إلى جانب النقص العام في المعلومات المتاحة للجمهور بشأن قضايا الموازنة، إلى عرقلة شديدة للجهود التي تبذلها المنظمات الوطنية المحلية التي تحاول المشاركة في المناقشة بشأن استخدام الموارد العامة. اذ انه عندما تفتقر منظمات المجتمع المدني إلى إمكانية الوصول إلى معلومات الموازنة أو فرص المشاركة في عمليات الموازنة ، فإنها تفتح الباب أمام السلطة التنفيذية لاختيار برامج غير شعبية أو غير مناسبة ، ويتم إهدار المال العام، والسماح بالفساد أو الانخراط فيه.

وبالتاكيد، لايستطيع الشعب أن يقوم بتصحيح مسيرة امواله عندما تغيب أو تُغيب الادوار الحقيقية للمؤسسات المجتمعية والرقابية والقضائية والإعلامية فضلاً عن حرمانه من الوصول للمعلومات والتي من شأنها ان تضع النقاط على الحروف وتسمي الاشياء بمسمياتها عند الحصول عليها وتصحح المسير لاحقاً، وفي الواقع والغالب إن الحكومات وخصوصاً التي يتربع عليها الانتهازيين والدكتاتوريين، لاترغب بالكشف عن كيفية التصرف بالأموال من حيث الايرادات وأبواب صرفها في موقع معين على شبكة الأنترنيت، فضلاً عن إبعاد الشعب عن المشاركة في إعدادها ومراقبتها، وهذا ما يخرم الثقة بين المواطنين والحكومة. (حامد عبد الحسين الجبوري  2018-08-18)

وعلى الرغم من أن التحديات المتبقية كبيرة، إلا أن هناك طاقة متزايدة تدفع الحكومات إلى فتح موازناتها من خلال المعلومات والمشاركة. وبينما تكون درجات المشاركة في الموازنة منخفضة بصفة عامة، إلا أن أكثر من (80%)، من الدول التي تم مسحها لديها بالفعل شكل ما من آليات المشاركة، وما تحتاج هذه الدول لفعله هو تعزيز شمولية الآليات الموجودة بالفعل وتنفيذ آليات مشابهة في مراحل أخرى من عملية الموازنة، وهذه الانتقالات ليست مستحيلة بالنسبة لأي حكومة.

 

ونعرض في الجدول رقم (3)، نتائج المشاركة الجماهيرية في مسح الموازنة المفتوحة للسنوات: 2012, 2015, 2017.  وبغية التوصل الى تقويم عام للمشاركة الجماهيرية في الدول المشاركة في المسح، فقد اعتمدنا معيار المعدل العام لتقويم وضع كل دولة من الدول وأعطائها ترتيب حسب أعلى الدرجات الى أدناها (علما” بأنه تم استبعاد الدول التي كان لها مشاركة واحدة في عملية المسح من التقويم المذكور).

ويتبين من  الجدول المشار اليه بأن أعلى ترتيب ضمن هذا المؤشر للمجموعة الاولى من الدول حصلت عليه كوريا الجنوبية بتسلسل (1) وبمعدل (71) درجة،  وادنى ترتيب كان للسودان بتسلسل (102) وبدرجة (0).

اما ترتيب الدول العربية المشاركة في المسح فقد كان كما يلي: الاردن بتسلسل (53) وبمعدل (16) درجة، وتونس بتسلسل (72) وبمعدل (10) درجة،  ومصر بتسلسل (76) وبمعدل (9) درجة، واليمن بتسلسل (88) وبمعدل (5) درجة، والجزائر بتسلسل (89) وبمعدل (5) درجة، والمغرب بتسلسل (93) وبمعدل (3) درجة، ولبنان بتسلسل (95) وبمعدل (2) درجة، والعراق بتسلسل (96) وبمعدل (1)، والمملكة العربية السعودية بتسلسل (98) وبمعدل (1) درجة، وقطر بتسلسل (101) وبمعدل (1) درجة، والسودان بتسلسل (102) وبمعدل (0) درجة.

عندما يرى المواطنون أن الحكومات تخفي الأمور المالية، وتتجاهل آراء المواطنين، وتفشل في احترام فصل السلطات، يزداد شكهم في الحكومة. ولذلك ينبغي أن يكون تحسين عملية الموازنة جزءًا من الحل لتراجع الثقة في الحكومة والديمقراطية التمثيلية. إذا كان يجب التغلب على التحديات الحالية لعدم المساواة والاستقطاب السياسي حول العالم، فنحتاج إلى إعادة تصور لكيفية مشاركة الحكومة والمجتمع في صنع القرار فيما يخص الأموال العامة. أن الحكومات في جميع أنحاء العالم لديها الأدوات لمواجهة التحديات التي تقابلها، وعليها اختيار استخدام هذه الأدوات. وفي موضوع المشاركة العامة تقوم الحكومات بالفعل بجزء مما تحتاج إلى فعله ويمكنها التأسيس على ذلك لتحسين الوضع سريعًا. على سبيل المثال، قامت جميع الحكومات ماعدا أربع حكومات بنشر بعض وثائق الموازنة عبر الإنترنت أو قامت بذلك من قبل. ولكن تقوم دولتان من كل ثلاث دول بنشر على الأقل وثيقة واحدة عبر الإنترنت ولكن لا تنجح في وضع وثائق إضافية تنتجها بالفعل عبر الإنترنت في الوقت المناسب.

يقول وارن كرافتشيك (المدير التنفيذي لـ IBP)،  ينبغي أن تتاح للمواطنين فرص المشاركة في صنع الموازنة والإشراف عليها، الأمر الذي يمكن أن يؤدي إلى موازنات أكثر إنصافًا وإنفاقًا فعالاً. إن فشل معظم الحكومات في إشراك الجمهور في صنع القرار أو شرح خططها وموازناتها يضعف الثقة ويقوض الديمقراطية “.

• درجات مؤشر الموازنة المفتوحة للسنوات من 2006 الى 2017:

أعدت شراكة الموازنة الدولية جدول درجات تقويم الموازنة المفتوحة للدول المشاركة في عمليات المسح خلال السنوات 2006 – 2017 (6) دورات، وتضمن الجدول رقم (4) عدد الدول المشاركة في كل سنة من سنوات المسح، والمعدل الذي حصلت عليه كل دولة، وكما يلي:

المبحث الثاني

موازنــــة المواطـــــن

من ضمن العناصر التي تتضمنها مؤشرات الموازنة المفتوحة، والتي لم تدرج ضمن استمارات المسح وبالتالي لا يتضمنها القياس الكمي لمعايير الموازنة المفتوحة هو ما يسمى بـ “موازنة المواطن”.

يتم تصميم موازنة المواطنين لتقديم معلومات مالية عامة رئيسية لجمهورعام، وهي مكتوبة بلغة عامة يمكن الوصول اليها. وتتضمن موازنة المواطن عناصر مرئية لمساعدة القراء غير المتخصصين على فهم المعلومات. ورغم ان اصدارات الموازنة هي من اعداد الجهات التنفيذية في السلطة ومشرعة من قبل السلطة التشريعية وفق الاطر الفنية المتعارف عليها في عرض الموازنات العامة، الا انه يمكن اعادة أصدار نسخ منها بحيث يمكن للمواطن غير المتخصص من فهم مكوناتها بشكل سهل وواضح. وعادة ما يتولى هذه المهمة منظمات المجتمع المدني أو غيرها من مجموعات المناصرة، الا انه يجب ان يتم أصدارها من قبل الحكومات، لأنها تعمل على أضفاء الطابع المؤسسي على التزام الحكومة بتقديم سياساتها بطريقة مفهومة للجمهور.

وتأتي أهمية موازنة المواطنين من كونها تعطي فهما” راسخا” للطرق العديدة التي تؤثر بها الموازنة على حياتهم، من خلال تقديم معلومات الموازنة بشكل يسهل الوصول اليه أكثر من معظم وثائق الموازنة القياسية، اذ أنها تعزز فهما” أكبر لكيفية أدارة المال العام. وبالتالي لا يفهم من ذلك ان الغرض من موازنة المواطنين أستبدال وثائق الموازنة الفنية والاكثر تفصيلا” بها، ولكنها بوابة مهمة لدخول المواطنين الى المعرفة التي يحتاجون اليها للمشاركة كاطراف معنية، ومساءلة الحكومة عن كيفية ادارتها للمال العام.

ان المعلومات التي يجب ان تتضمنها موازنة المواطنين، تتمثل بما يأتي:

• الافتراضات الاقتصادية الكامنة وراء الموازنة: التوقعات حول النمو الاقتصادي والتضخم، وحول ما اذا كانت الموازنة ستعمل على فائض او عجز.
• مجمع العائدات: شرح عن مصدر اموال الحكومة.
• مخصصات الانفاق: شرح لكيفية انفاق المال العام، ولماذا.
• المبادرات السياسية الهامة: شرح للزيادات او الانخفاضات الكبيرة في الايرادات او الانفاق.
• معلومات حول كيفية صياغة الموازنة وتنفيذها.
• السياسات الحكومية في قطاعات محددة مثل الصحة والتعليم .. مثلا”.
• معلومات الاتصال: تفاصيل الشخص الذي يمكن الاتصال به للحصول على مزيد من المعلومات.

ويمكن تقديم موازنة المواطنين بعدة طرق منها كتيب بسيط الى تقرير طويل وشامل. وبغض النظر عن الشكل، يجب ان تكون الاولوية لتقديم معلومات حول الموازنة بطريقة موجزة وسهلة الفهم. كما يجب اعداد موازنة المواطنين بجميع اللغات الرسمية للبلاد، ونشرها على نطاق واسع، وأتاحتها في الوقت ذاته تقريبا” مع الموازنة نفسها.

يشكل تحويل وثائق الموازنة الفنية والكلمات المالية الى اللغة التي يمكن للناس العاديين الوصول اليها تحديا” رئيسيا”. ويمكن ان تساعد عملية التمثيل البصري والرسوم التوضيحية، في توضيح المعلومات الاساسية، كما ينبغي على الحكومات نشر موازنات المواطنين على أوسع نطاق ممكن بأستخدام اللغات المحلية، وبالاشكال المختلفة من وسائل الاعلام. ونعرض فيما يلي نماذج من موازنة المواطنين في بعض الدول:

• موازنة المواطنين الفلبينيين لعام 2015: (الملحق – مرفق رقم – )
• موازنة مواطني تنزانيا لعام 2014/2015: (الملحق – مرفق رقم – )
• موازنة مواطني جنوب افريقيا لعام 2014: (الملحق – مرفق رقم – )
• موازنة مواطني جمهورية العراق 2019 المقترحة: (الملحق – مرفق رقم – )

 

 

المبحث الثالث

تقويم وضع العراق وفق معايير الموازنة المفتوحة

ان التشريعات التي حكمت موضوع الموازنة العامة للدولة في العراق في العصر الحديث، هي:

1. انسجاما” مع تشكيل اول حكومة عراقية في 1921م، فقد تم اقرار اول موازنة للعراق في سنة 1921م، والتي نظمت وفقا” لاحكام قانون اصول المحاسبات العثماني لسنة 1910. ثم صدر نظام السلطة في الامور المالية رقم (715) لسنة 1924، والذي تضمن تخويل وزير المالية صلاحية مراقبة معاملات الدولة المالية وجعله المسؤول عن الحسابات المتعلقة بجميع المقبوضات والمدفوعات من قبل دوائر الحكومة، وخوله حق تفتيش المعاملات المالية والحسابات العائدة لأي وزارة او دائرة، لكي يتحقق لديه ان تلك المعاملات والحسابات تجري وفق الاصول والتعليمات المالية.
2. في سنة 1985 صدر قانون الموازنة العامة الموحدة للدولة رقم (107)، وقد جاء في الاسباب الموجبة لاصدار القانون بانه بالنظر لعدم وجود تشريع ينظم كيفية اعداد الموازنة العامة للدولة، ومراحل تحضيرها والجهات المسؤولة عن التنسيق بينها فقد تم أصدارهذا القانون.
3. بعد احتلال العراق من قبل الولايات المتحدة الامريكية وصدور قرار مجلس الامن باعتبارها سلطة احتلال، اصدر مدير سلطة الائتلاف الموحدة، قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004، والذي اوقف بموجبه سريان العمل بقانون الموازنة العامة للدولة رقم (107) لسنة 1985. وقدر تعلق الامر بموضوع الموازنة العامة للدولة، فقد كان ابرز ما تضمنته نصوص هذا القانون فيما يتعلق بالادارة المالية هو القسم (1) الغرض من القانون، والذي تضمن  بان القانون  بني على ثلاثة مباديْ اساسية هي (الشفافية، الشمولية والوحدة). وفيما يتعلق بمبدأ الشفافية فقد نص القانون على ان ” تنشر معلومات الموازنة وفق المعايير المقبولة دوليا”، وتقدم بطريقة تسهل التحليل وتعزز الثقة بها”. ولعل هذه هي الميزة الوحيدة التي تضمنها هذا القانون، والتي تلتزم بموجبها وزارة المالية نشر بيانات الموازنة والحسابات الختامية السنوية على موقعها الالكتروني.

من خلال استعراض تسلسل جمهورية العراق في معايير تقويم الموازنة المفتوحة الثلاثة، يتبين ما يلي:

1. معيار الشفافية: رغم ان درجات المؤشر للدول المشاركة في عمليات المسح خلال السنوات 2006 – 2017، لم تعرض في جدول موحد سوى للسنتين 2015 و 2017، وكما مبين في الجدول رقم (1)، الا انه مع ذلك يتيبن ان العراق قد أحتل التسلسل (109) من مجموع (115) دولة مشاركة، إذ بينما بلغ معدل تقويم الدولة الاولى في معيار الشفافية: نيوزيلاندا (89) درجة، نجد ان العراق حصل على معدل (3) درجة، مما يشير حقيقة الى انعدام الشفافية في عرض الموازنة العامة للدولة.

وقدر تعلق الامر بمعيار الشفافية، فأنه لا يكفي ان تقوم الحكومة العراقية بنشر بيانات الموازنة العامة بصورة الجداول الاجمالية، ولكن يتوجب الافصاح عن مكونات هذه الجداول . وعلى سبيل المثال فان تخصيصات فصل المنح والاعانات، لا تعرض بتفاصيلها، حيث ان الدليل المحاسبي لوزارة المالية لسنة 2012،  قد تضمن منح لـ (21) جهة حكومية وشبه حكومية ومنظمات مجتمع مدني، ولا نعلم عدد هذه الجهات الان، ولا مقدار التخصيصات الممنوحة لكل منها سنويا” او أجمالي المنح السنوية لها. وكذلك الامر فيما يتعلق بالاعانات لـ (15) جهة حكومية، والدعم، والفوائد على القروض الخارجية والمحلية، والمصروفات الاخرى وبضمنها التعويضات (حروب، ضحايا، مختلفة) والغرامات، والالتزامات والمساهمات. والمساعدات الخارجية وقد تضمنت (112) جامعة ومنظمة ومجلس وهيئة وصندوق ومعهد واتحاد وجهاز ومركز ومجلس ورابطة وأدارة وجمعية وأكاديمية وأمانة ومجمع وفرع ومعاهدة وشبكة ولجنة وقمة وشركة ومساهمة ومؤسسة. اما المساهمات الدولية فقد بلغت حسب الدليل (153) جهة. ولا نعلم فيما اذا زاد عدد تلك الجهات او نقص حتى موازنة عام 2019، ولا مقدار التخصيصات السنوية التي تمنح لها.

2. معيار الرقابة:

اذا اخذنا تسلسل العراق ضمن معدل قوة الجهاز التشريعي (البرلمان)، لوجدنا ان العراق يحتل التسلسل (59) وبمعدل (55) درجة، قياسا” بالنرويج التي احتلت التسلسل الاول وبمعدل (91) درجة، الامر الذي يعبر عن ضعف دور البرلمان واداءه لدوره التشريعي والرقابي، رغم ان هذه الدرجة قد تعبر عن تقييم للنصوص التشريعية للسلطة التشريعية في العراق أكثر منها عن تقويم للاداء الفعلي للبرلمان.

اما اذا اخذنا بتسلسل العراق ضمن معدل قوة الجهاز الاعلى للتدقيق (ديوان الرقابة المالية)، لوجدنا ان العراق يحتل التسلسل (56) وبمعدل (65) درجة، قياسا” بالسويد التي احتلت التسلسل رقم (1) وبمعدل (98) درجة.

وأذا اخذنا بموقع العراق ضمن معدل قوة الاجهزة الرقابية (السلطة التشريعية والجهاز الاعلى للتدقيق)، لوجدنا ان العراق يحتل التسلسل (61) وبمعدل (55) درجة قياسا” بالنرويج التي احتلت التسلسل الاول وبمعدل (93) درجة.

ولعل الجانب الايجابي في هذا التقويم ان العراق كان ضمن التسلسلات (59، 56، 61)، رغم ان الباحث يرى ان هذا التقدم في مستوى تقويم العراق ضمن هذا المعيار يرجع الى تقويم لنصوص قانونية أكثر منها تقويم لللاداء الفعلي للاجهزة الرقابية.

 

3. معيار المشاركة العامة:

كما تبين من جدول رقم (3) والخاص بتقويم المشاركة الجماهيرية في مسح الموازنة المفتوحة للسنوات (2012، 2015، 2017)، نجد ان العراق قد احتل التسلس (96) وبمعدل (1) درجة، قياسا” بكوريا الجنوبية التي احتلت التسلسل رقم (1) وبمعدل (71) درجة. ورغم ان المعدل العام للمشاركة الجماهيرية في الموازنة المفتوحة في مراحل الاعداد والرقابة كان متدنيا” بشكل عام لجميع الدول حيث انخفض معدل الدولة ذات التسلسل الاول من (89) درجة لمعدل الشفافية، و (93) درجة لمعدل قوة الاجهزة الرقابية، الى (71) درجة لمعدل المشاركة الجماهيرية، مما يدلل على ضعف المشاركة الجماهيرية على المستوى العالمي، اذ لم تحصل سوى (2) دولة على تسلسل ضمن معدل (61 – 80)، و (7) دول ضمن معدل (40 – 60)، و (31) دولة ضمن معدل (21 -40)، و (62) دولة ضمن معدل (0 – 20) درجة. علما” بانه تم استبعاد (13) دولة لكون لديها مشاركة واحدة في المسح.

 

الاستنتاجات:

1. العراق، هو البلد الرائد في وضع أسس الموازنة العامة للدولة ومفاهيمها، منذ القرن الثالث قبل الميلاد.
2. مع انشاء الدولة العراقية الحديثة عام 1921، بادرت الحكومات العراقية المتعاقبة على وضع القوانين والانظمة والتعليمات التي تنظم منها أسس العمل المالي للدولة، وعلى وجه الخصوص منها ما يتعلق بموضوع الموازنة العامة للدولة والمحاسبة الحكومية.
3. حتى العام 2003، وقبل الاحتلال اللاشرعي من قبل الولايات المتحدة الامريكية وحلفائها، كان العراق يقدم خبرته الى الدول العربية والاجنبية في مجال الموازنة العامة والحسابات الحكومية، من خلال منظمات الامم المتحدة والجامعة العربية، ومن خلال الاتفاقيات الثانئية.
4. بعد الاحتلال الامريكي الغاشم للعراق، والتي من بين أهدافه تفكيك الدولة العراقية الحديثة، وأنشاء دولة فاشلة تخدم الاحتلال وتحقق أهدافه، فقد تراجع أداء المؤسسات المالية في العراق، وتفشى الفساد المالي والاداري، وأنخفض مستوى الاداء الحكومي في الجوانب المالية على وجه الخصوص بشكل كبير.
5. تعتبر مشاركة العراق منذ العام 2010، في أعمال مسح الموازنة المفتوحة الذي تقوم به شراكة الموازنة الدولية منذ العام 2006، عملا” أيجابيا”. الا أنه في الوقت نفسه يتطلب من الجهات المختصة في العراق الوفاء بالتزامات هذا المسح، وتطوير مستوى الاداء بما يلبي حصول العراق على مراكز متقدمة في نتائج المسح.
6. أظهرت نتائج تقويم أداء العراق وفق معايير الموازنة المفتوحة وفي ضوء نتائج المسح لسنوات مشاركة العراق، النتائج التالية:
   • معيار الشفافية: حصل العراق على معدل (3) درجة من مجموع درجات المعيار البالغة (100) درجة، وبالتالي يكون تسلسل العراق (109) من مجموع (115) دولة.
   • معيار الرقابة: حصل العراق على معدل (55) درجة من مجموع درجات المعيار والبالغة (100) درجة، وبالتالي يكون تسلسل العراق (61) من مجموع (115) دولة.
   • معيار المشاركة العامة: حصل العراق على معدل (1) درجة من مجموع درجات المعيار والبالغة (100) درجة، وبالتالي يكون تسلسل العراق (96) من مجموع (115) دولة.
7. كانت نتائج تقويم الموازنة العامة لجمهورية العراق وفق معايير الموازنة المفتوحة في التقويم العام للدول المشاركة في عمليات المسح للسنوات (2006، 2008، 2010، 2012، 2015، 2017)، حصول العراق على تقويم عن مشاركته في أعمال المسح للسنوات (2010، 2012، 2015، 2017)، على معدل (3) درجة من مجموع (100) درجة، وبتسلسل (98) من مجموع (115) دولة.

التوصيات:

1. ان العراق لا تنقصه حاليا” التشريعات ولا الخبرات ولا الكوادر المؤهلة، لتعديل موقعه في مجال تقويم معايير الموازنة المفتوحة، وأنما تنقصه الارادة الوطنية من السلطتين التشريعية والتنفيذية للنهوض بذلك.
2. أن يتم أعتماد نظام موازنة المواطن، في عرض الموازنة العامة السنوية، لتعزيز العلاقة بين الشعب والسلطتين التشريعية والتنفيذية.